【獨(dú)家】PPP+EPC模式建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)管理探析

日期:2020-05-11

作者：李青龍?jiān)鞒墙ㄔO(shè)運(yùn)營(yíng)部

前言

“PPP+EPC”模式，是指在采用PPP模式的項(xiàng)目中，政府在依法選擇社會(huì)資本方的同時(shí)，確定了項(xiàng)目的工程總承包商（一般即為社會(huì)資本方）；EPC總承包商（國(guó)內(nèi)稱為“工程總承包”）通過(guò)“PPP”投融資的方式介入項(xiàng)目，實(shí)施設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)一體化的交鑰匙工程；社會(huì)資本方通過(guò)PPP合同賦予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，獲得相應(yīng)回報(bào)，在約定運(yùn)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目整體移交給政府部門。

PPP+EPC模式有自己的優(yōu)勢(shì)，此前許多文章都有描述。但不可否認(rèn)也存在很多的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，我們需要對(duì)已完成和在建的項(xiàng)目進(jìn)行分析，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，便于后續(xù)類似項(xiàng)目的實(shí)施和把控。

PPP+EPC模式的優(yōu)勢(shì)

1、縮短建設(shè)周期。PPP項(xiàng)目一般都是投資規(guī)模大、工程技術(shù)復(fù)雜、設(shè)計(jì)工期較長(zhǎng)的項(xiàng)目。EPC模式把設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工作為一個(gè)整體，在一個(gè)管理主體下組織實(shí)施，有別于傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理模式。EPC模式實(shí)現(xiàn)了在設(shè)計(jì)的同時(shí)進(jìn)行設(shè)備材料的采購(gòu)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了設(shè)計(jì)和施工的通盤考慮、深度交叉，大大縮短了工期。

2、政府支持力度增加。PPP模式項(xiàng)目一般都關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，在設(shè)計(jì)、施工過(guò)程中，業(yè)主、地方政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的支持力度一般都比較大。

3、企業(yè)更加注重成本控制。因項(xiàng)目為投資型項(xiàng)目，從施工現(xiàn)場(chǎng)管控方面，施工單位在保證安全、質(zhì)量的前提下，會(huì)更加注重成本控制。

4、有助于提升管理人員綜合素質(zhì)。在PPP模式下結(jié)合EPC模式，設(shè)計(jì)院設(shè)計(jì)時(shí)，在某些工程部位的設(shè)計(jì)不能直接套用以前的設(shè)計(jì)模式，需要在滿足符合規(guī)范的情況下更精細(xì)經(jīng)濟(jì)的設(shè)計(jì)規(guī)劃。因此要求施工企業(yè)在設(shè)計(jì)階段與設(shè)計(jì)單位深入溝通、密切合作，這樣對(duì)企業(yè)管理人員綜合能力的提高具有極大的推動(dòng)作用。

PPP+EPC模式存在的風(fēng)險(xiǎn)

1、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目相較于傳統(tǒng)政府投資項(xiàng)目，一般子項(xiàng)目多、工期緊，且建設(shè)程序超前，有時(shí)項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)初步設(shè)計(jì)還沒(méi)有完成，需要根據(jù)政府方的要求進(jìn)行規(guī)劃及設(shè)計(jì)調(diào)整，造成費(fèi)用的增加和工期的滯后。另外，邊設(shè)計(jì)邊施工還存在設(shè)計(jì)圖紙滯后、調(diào)整頻繁、工程量清單無(wú)法確定等問(wèn)題，造成設(shè)計(jì)工程難以滿足施工要求，對(duì)分包商而言，還存在因設(shè)計(jì)問(wèn)題導(dǎo)致向總承包索賠的問(wèn)題。

2、信任風(fēng)險(xiǎn)

在政府投資條例下，政府方一方面擔(dān)心自身投資超過(guò)估算或者概算，另一方面擔(dān)心EPC模式會(huì)讓社會(huì)資本方通過(guò)設(shè)計(jì)優(yōu)化降質(zhì)降效、獲取超額收益，從而對(duì)社會(huì)資本方產(chǎn)生不信任感。一般來(lái)說(shuō)，政府方除委派監(jiān)理單位和跟蹤審計(jì)單位外，還要派遣政府授權(quán)機(jī)構(gòu)參與監(jiān)督，或者從投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算等對(duì)項(xiàng)目做過(guò)多限價(jià)，對(duì)工程推進(jìn)造成較大阻力。如果不及時(shí)化解，極端情況下可能導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法正常實(shí)施甚至流產(chǎn)的可能。

3、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目中有過(guò)程跟蹤審計(jì)、完工審計(jì)等，甚至項(xiàng)目結(jié)束后可能進(jìn)行二次審計(jì)。設(shè)計(jì)、施工任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)影響最終審計(jì)結(jié)果，進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目參與方的利潤(rùn)情況產(chǎn)生影響。

4、超投風(fēng)險(xiǎn)

通過(guò)對(duì)已完成和在建PPP+EPC項(xiàng)目的分析，絕大部分都存在超投現(xiàn)象。如果PPP合同沒(méi)有對(duì)該現(xiàn)象做明確的約定，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)扯皮推諉，從而使另外的信任風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步放大，嚴(yán)重阻礙項(xiàng)目的正常實(shí)施。

5、組織風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，參與單位眾多，參與方利益不一致甚至相互矛盾，組織協(xié)調(diào)工作量大，存在組織不力影響施工等風(fēng)險(xiǎn)；設(shè)計(jì)單位和分包商的履約情況將直接影響項(xiàng)目工期目標(biāo)和利潤(rùn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，對(duì)項(xiàng)目公司的管控能力是個(gè)極大的挑戰(zhàn)。

從項(xiàng)目公司（社會(huì)資本方）層面進(jìn)行PPP+EPC模式風(fēng)險(xiǎn)管理的建議

1、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理

首先項(xiàng)目公司（SPV公司）在與工程總承包單位完成合同簽訂后，需要做好備案，并及時(shí)制定好與之配套的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)設(shè)計(jì)變更的期限、費(fèi)用改變做明確約定。

其次，要將設(shè)計(jì)單位也納入到項(xiàng)目公司考核管理中來(lái)，并做好對(duì)其設(shè)計(jì)計(jì)劃落實(shí)的督促工作，要求設(shè)計(jì)單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交設(shè)計(jì)圖紙并保證設(shè)計(jì)質(zhì)量，為落實(shí)施工部署提供有利保障。

再次，應(yīng)做好設(shè)計(jì)進(jìn)度的管理，保證在項(xiàng)目前期籌備階段就能夠完成施工圖設(shè)計(jì)，從而在開(kāi)工之前，就可以獲取較為完善的工程量清單，避免在施工過(guò)程中的無(wú)謂簽證和變更。

最后，與分包商簽訂施工合同時(shí)應(yīng)將一部分設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化給對(duì)方承擔(dān)。

2、信任風(fēng)險(xiǎn)管理

首先，在工程投標(biāo)前，社會(huì)資本方需要做好市場(chǎng)調(diào)研，為工程報(bào)價(jià)提供準(zhǔn)確的信息支持，保證報(bào)價(jià)的科學(xué)合理。

其次，做好設(shè)計(jì)方案和施工方案優(yōu)化，加強(qiáng)投資總額控制，主動(dòng)接受政府投資方監(jiān)督，積極與政府機(jī)構(gòu)建立良好的溝通與聯(lián)系，從而獲得政府的信任與支持。

最后，跟蹤落實(shí)好各個(gè)單項(xiàng)工程的立項(xiàng)、用地、評(píng)審等環(huán)節(jié)文件辦理進(jìn)程，結(jié)合實(shí)際拆遷工作進(jìn)度，實(shí)時(shí)做好建設(shè)計(jì)劃的安排與調(diào)整，為項(xiàng)目的順利進(jìn)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3、審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理

首先，加強(qiáng)方案設(shè)計(jì)管理，以價(jià)值工程的考量辦法評(píng)估設(shè)計(jì)成果，為工程總投資預(yù)算提供有力的信息支持。

其次，在具體施工時(shí)，需要嚴(yán)格按照施工圖紙進(jìn)行施工，落實(shí)現(xiàn)場(chǎng)簽證工作，做好過(guò)程跟蹤審計(jì)，保證能夠在一個(gè)計(jì)量周期內(nèi)，能夠完成結(jié)算辦理。鑒于PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)存在多個(gè)上級(jí)部門（委辦局、財(cái)政局、審計(jì)局等），可能在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在多個(gè)審計(jì)部門（或其聘請(qǐng)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)），例如在某PPP項(xiàng)目的財(cái)評(píng)預(yù)算編制過(guò)程中，實(shí)施機(jī)構(gòu)聘請(qǐng)一家咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行預(yù)算編制，財(cái)政局（財(cái)評(píng)中心）聘請(qǐng)一家進(jìn)行預(yù)算審核，同時(shí)另外聘請(qǐng)一家進(jìn)行協(xié)審），在這方面的提前協(xié)調(diào)溝通就顯得尤為重要。

最后，要堅(jiān)持實(shí)事求是原則，以科學(xué)、合理、公平的原則與審計(jì)單位溝通，才能達(dá)到己方想要的結(jié)果。

4、超投風(fēng)險(xiǎn)管理

首先，在項(xiàng)目中標(biāo)前社會(huì)資本方應(yīng)仔細(xì)研究項(xiàng)目的投資估算并進(jìn)行實(shí)地踏勘，如發(fā)現(xiàn)存在超投（尤其是某些項(xiàng)目的其他費(fèi)也存在超投風(fēng)險(xiǎn)），應(yīng)和政府方及時(shí)溝通，通過(guò)調(diào)整可行性研究報(bào)告和實(shí)施方案，從源頭上解決。

其次，PPP合同簽訂階段明確約定項(xiàng)目超投的處理?xiàng)l款。

最后，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可以通過(guò)提前還款、限額設(shè)計(jì)、甩項(xiàng)等方式化解風(fēng)險(xiǎn)。

5、組織風(fēng)險(xiǎn)管理

首先，在項(xiàng)目前期的籌備階段，就需要通過(guò)召開(kāi)工程推進(jìn)會(huì)的方式，將各參建方組織在一起，共同探討商定項(xiàng)目施工方案與驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，在具體探討商定時(shí)，需要相關(guān)人員在旁做好記錄，形成會(huì)議紀(jì)要，一方面能夠確保各方都能夠達(dá)成一致意見(jiàn)，另一方面避免一旦后續(xù)出現(xiàn)問(wèn)題，出現(xiàn)推諉扯皮問(wèn)題發(fā)生。

其次，加強(qiáng)市場(chǎng)調(diào)研的落實(shí)，特別是要做好主要施工材料以及重要的施工設(shè)備詢價(jià)工作，從而為后續(xù)的施工材料、設(shè)備采購(gòu)以及工程預(yù)算、造價(jià)工作開(kāi)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，防止由于價(jià)格不合理，無(wú)法通過(guò)政府審核。與此同時(shí)，由于施工材料需要結(jié)合施工進(jìn)度進(jìn)行階段性購(gòu)置，難以一次性完全購(gòu)清，因此需要及時(shí)解決施工材料來(lái)源問(wèn)題，從而為后續(xù)的施工提供有力支持，避免對(duì)施工進(jìn)度造成不利影響。另一方面，在具體施工過(guò)程中，如果出現(xiàn)因施工變更等因素造成的爭(zhēng)議問(wèn)題，需要利用工程洽商單，或者召開(kāi)專題會(huì)議的方式即是確認(rèn)變更，并解決相應(yīng)問(wèn)題，盡最大可能地減少工程進(jìn)度帶來(lái)的影響，降低工程審計(jì)難度。

最后，強(qiáng)化分包商履約評(píng)價(jià)管理，通過(guò)定期展開(kāi)評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)時(shí)段分為月度、季度、年度方式，時(shí)刻督促分包商規(guī)范自己的行為，及時(shí)做好施工調(diào)整及管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目工程的良好控制。

五、結(jié)束語(yǔ)

在當(dāng)前階段，PPP+EPC模式還不是很成熟，可能會(huì)出現(xiàn)更多的問(wèn)題或者風(fēng)險(xiǎn)，我們要關(guān)注國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整，取長(zhǎng)補(bǔ)短，對(duì)已完成的項(xiàng)目多做分析總結(jié)，加以改進(jìn)；多和合作伙伴交流，了解需求，共同分擔(dān)，完成共贏的目標(biāo)。

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