作者簡介：季闖 龍元明城投資管理（上海）有限公司投資發(fā)展部項目副總監(jiān)

楊軍偉 龍元明城投資管理（上海）有限公司投資發(fā)展部總經(jīng)理助理

2005年“國36條”《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》和2010年“新國36條”《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確提出“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展”、“鼓勵和引導民間投資”、“不得單對民間資本設置附加條件”、“建立健全民間投資服務體系”，鼓勵和引導民間資本進入基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施領域、市政公用事業(yè)和政策性住房建設領域和社會事業(yè)領域等。據(jù)統(tǒng)計，自2013年以來，國務院和發(fā)改委相繼分別出臺了6個和9個鼓勵民間資本參與我國實體經(jīng)濟建設的政策文件，支持力度越來越大，相關政策也更加明確和系統(tǒng)。尤其2059號文明確寫明“鼓勵民間資本規(guī)范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發(fā)展，提高公共產(chǎn)品供給效率，加快補短板建設”，從創(chuàng)造良好環(huán)境、分類施策、盤活存量資產(chǎn)、持續(xù)推介PPP項目、科學合理設定社會資本方選擇標準、依法合規(guī)簽訂PPP項目合同、加大項目融資支持、提高咨詢機構業(yè)務能力、評選典型案例和建設誠信體系等十個方面，首次系統(tǒng)的提出民間資本參與PPP項目的指導意見。

在具有中國特色的PPP市場，“社會資本”取代了傳統(tǒng)意義上“私營資本（Private）”成為了第二個“P”。2015年以來，中央企業(yè)和地方國企逐漸成為我國PPP市場的主力軍，而民營企業(yè)表現(xiàn)欠佳。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，民營企業(yè)PPP市場份額呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢，成交（具有中標信息且牽頭人為民營企業(yè)的項目）規(guī)模占比從36%下降到22%（截至2017年11月底）。

為何與向好的政策環(huán)境出現(xiàn)反差？正如國辦發(fā)〔2017〕79號文所提到的“黨中央、國務院高度重視民間投資工作”，但是“當前民間投資增長仍面臨著不少困難和障礙，部分鼓勵民間投資的政策尚未落實到位，營商環(huán)境有待進一步改善，一些壟斷行業(yè)市場開放度不夠，融資難、融資貴的問題仍然存在”。當前民營企業(yè)參與PPP項目仍然面臨較低的投資回報水平、不合理的準入標準和分擔風險、有限的金融支持政策、國有企業(yè)的“擠出效應”以及中標項目落地難等諸多問題，只有這些問題得到有效解決才能真正提升民營企業(yè)參與PPP項目的熱情。

實踐中，PPP項目采購環(huán)節(jié)設置過高或者不當?shù)臏嗜霔l件，使得能力弱于央企或地方國企的民營企業(yè)望而卻步。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，民營企業(yè)參與資格預審的PPP項目個數(shù)占比從2015年11月底的92.86%已經(jīng)下滑到了2017年11月底的74.46%，意味著民營企業(yè)通過PPP項目資格預審的能力呈現(xiàn)出下滑趨勢。

繼2005年國務院“36條”、2010年“新36條”和國辦發(fā)〔2017〕79號文之后，2059號文首次系統(tǒng)的提出民間資本參與PPP項目的具體指導意見。第一條就提出為民間資本參與PPP項目創(chuàng)造更加公平、規(guī)范、開放的市場環(huán)境，并給出多項實際措施。例如“不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目”、“充分吸收采納民營企業(yè)的合理建議”、“構建‘親’‘清’新型政商關系”和“鼓勵開通前期工作辦理等方面的‘綠色通道’”等如果能夠切實實施，將有望使合格的民營企業(yè)在參與PPP項目時不再被故意拒之門外，其合理的訴求可獲得充分地表達和滿足。另外，只有當“有效設置排他性條款”和“當政府方不依法履約時，民營企業(yè)可以及時獲得合理補償乃至合法退出”真正落實到PPP合同中，民營企業(yè)才有望實現(xiàn)合理收益和改變?nèi)鮿莸匚弧?/span>

民營企業(yè)即將迎來存量項目市場空間釋放的發(fā)展契機。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在具有明確PPP運作方式的已成交項目中，采用BOT運作方式的PPP項目仍然占主導地位，數(shù)量占比高達86%；TOT和ROT類項目合計僅占9%左右。

結合92號文、192號文以及發(fā)改投資〔2017〕1266號文來看，“優(yōu)先支持存量項目”、“根據(jù)自身和項目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產(chǎn)證券化等多渠道盤活資產(chǎn)、收回資金，實現(xiàn)PPP業(yè)務資金平衡和良性循環(huán)”、“根據(jù)當?shù)貙嶋H情況和項目特點，積極探索、大膽創(chuàng)新，靈活運用PPP模式，規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產(chǎn)”、“對適宜采取PPP模式的存量項目，鼓勵多采用轉(zhuǎn)讓項目的經(jīng)營權、收費權等方式盤活存量資產(chǎn)，降低轉(zhuǎn)讓難度，提高盤活效率”等一系列政策文件，均預示著大量優(yōu)質(zhì)的基礎設施領域存量項目市場空間即將釋放。

由于存量項目通常采用TOT或ROT的運作方式進行提供，主要涉及經(jīng)營權和收益權的轉(zhuǎn)讓，很少涉及“項目規(guī)劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作”。此類項目更加重視項目的專業(yè)運營能力，對融資能力相對較弱而專業(yè)運營能力較強的民營企業(yè)來講，積極參與存量項目將是其擴大PPP市場份額的戰(zhàn)略選擇。

當前在PPP采購過程中，政府更加青睞融資和建設能力強的社會資本，結果自然是資金和建設能力具有較強優(yōu)勢的央企和地方國企獲得更多更大的項目。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截止至2017年11月底，已成交PPP項目中牽頭人為建筑承包商的占54%，而牽頭人為運營商或綜合服務商的占比不足20%。

采用PPP模式的本質(zhì)應該提質(zhì)增效、提供更好更有效的基礎設施與公共服務，而具有整合各方資源、創(chuàng)新能力和專業(yè)運營能力的高質(zhì)量PPP項目的特殊目的載體（SPV）才是保證PPP項目實現(xiàn)提質(zhì)增效目標的核心。因此，2059號文中提到“充分發(fā)揮民營企業(yè)創(chuàng)新、運營等方面的優(yōu)勢”、“同等條件下，優(yōu)先選擇運營經(jīng)驗豐富、商業(yè)運作水平高、創(chuàng)新創(chuàng)造能力強的民營企業(yè)”、“鼓勵通過組建高質(zhì)量的PPP項目特殊目的載體（SPV）等方式，整合各方資源，完善項目治理結構，提高專業(yè)化運作能力”，而對施工能力和融資能力只字未提。由此可見，具有資源整合、創(chuàng)新驅(qū)動和高水平專業(yè)運營等綜合能力的民營企業(yè)將受到更多青睞。

在當前我國PPP正在從注重規(guī)模增長向提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率的方向轉(zhuǎn)變以及民間資本熱情減退之時，2059號文十條意見的出臺，表明國家發(fā)改委不遺余力為民間資本進入PPP領域創(chuàng)造條件，積極采取措施調(diào)動民間資本更大的積極性。這一方面表明國家堅定了繼續(xù)推進PPP的態(tài)度，另一方面結合一系列鼓勵民間資本投資的政策，使得民間資本參與PPP的信心必定提升，在此機遇下民間資本有望成為未來PPP發(fā)展的主力軍。