自2014年以來，中國在PPP領域的大規(guī)模實踐催生出一個數萬億級別的PPP交易市場。與國外的經驗不同，具備中國特色的“社會資本”取代了傳統意義上的“私營資本（Private）”，成為PPP市場供給端的主體。社會資本中，央企、地方國企代表公有制經濟體和以民營企業(yè)、外資企業(yè)為代表的非公有制經濟體展開競爭，大量國有企業(yè)的參與使得PPP市場的“競爭中立”成為一個無法回避的話題。

龍元明城PPP研究中心和明樹數據跟蹤統計了2014年以來民營企業(yè)參與中國PPP市場的數據，發(fā)現無論以成交規(guī)模占比或是以成交項目個數占比作為分析指標，民營企業(yè)在PPP領域中的市場份額自2015年底以來呈現出持續(xù)下降的趨勢。具體而言，若單獨考慮牽頭人為民營企業(yè)的成交數據，民營企業(yè)成交規(guī)模占比最高達到36.20%，而截至2017年7月份這一指標已下降到25.00%；成交個數占比最高達到55.80%，目前則也下降到了47.90%。若進一步考慮民營企業(yè)以聯合體身份參與的項目，民營企業(yè)以牽頭人和聯合體參與的總規(guī)模占比從2015年12月份的47.80%下降到了37.20%，個數占比從60.50%下降到了56.22%。

針對上述現象，本文以市場交易數據為基礎，從民營企業(yè)參與意愿、競爭程度等方面分析了民營企業(yè)市場份額持續(xù)降低的原因，進而討論目前民營企業(yè)參與PPP市場存在的一些問題，并提出了相應的政策建議。

明樹數據從注冊地區(qū)域、上市與否、行業(yè)背景三個角度對參與PPP項目的民營企業(yè)的基本情況進行了統計和分析。2014年至今，共有1191個民營企業(yè)參與了國內的PPP項目，共獲得了1898個、累計規(guī)模約14815.50億元的PPP項目。

我們發(fā)現，大部分民營企業(yè)來自于華東地區(qū)中的山東省、浙江省和江蘇省，以及華北地區(qū)中的北京市等。上述區(qū)域也是傳統民營經濟發(fā)展較為活躍的地區(qū)，來自上述地區(qū)的404家民營企業(yè)在全國范圍內共中標了746個、累計5526.4億元的PPP項目。民營企業(yè)中，非上市企業(yè)占據了絕大多數的份額，占比達到了94.00%，但上市企業(yè)整體呈現出更強的項目獲取能力，70家上市民營企業(yè)共斬獲了5689.40億元的PPP項目，占比達到38%。從行業(yè)背景看，建筑承包商背景的民營企業(yè)是主力軍，獲得了5965.00億元的項目總額，占比達到40.00%，與市場整體發(fā)展狀況較為一致。

進一步按照區(qū)域劃分對全國31個省、自治區(qū)、直轄市范圍內的民營企業(yè)PPP項目市場份額做統計分析。我們發(fā)現大多數地區(qū)民營企業(yè)在中標項目個數和規(guī)模的占比自2015年12月份以來均有一定程度的下降，但也有部分地區(qū)民營企業(yè)逆勢前行，進一步擴大了市場份額。

從中標金額占比來看，2015年12月份以來，天津、北京、安徽、廣西、四川、江蘇、廣東、海南、黑龍江、河南、山東、陜西、河北、新疆、遼寧、江西、吉林、山西和青海下降超過5%，內蒙古、重慶下降幅度在5%以內。而在民營企業(yè)市場份額有所提升的地區(qū)中，西藏和湖北上漲最多，分別上漲了34%和23%，浙江、寧夏、貴州、云南、甘肅和湖南上漲幅度超過了5%，福建和上海上漲幅度在5%以內。

按照行業(yè)屬性將PPP項目分為19個細分行業(yè)，統計發(fā)現大多數行業(yè)中民營企業(yè)在中標項目個數和規(guī)模的占比從2015年12月到2017年7月以來均有所下降。就落地項目規(guī)模來看，民營企業(yè)在除了在旅游、醫(yī)療衛(wèi)生、能源、水利建設和林業(yè)領域的PPP項目落地項目規(guī)模占比中有所增長外，其余行業(yè)均有一定的下降趨勢。其中養(yǎng)老、市政工程、文化、保障性安居工程、科技、農業(yè)、體育和政府基礎設施類PPP項目下降幅度超過10%，生態(tài)建設和環(huán)境保護、教育、社會保障、交通運輸、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)和其他的項目下降幅度超過5%。

為進一步分析民營企業(yè)在PPP市場的行為特征，報告從平均規(guī)模、區(qū)域、行業(yè)、項目層級、項目付費類型、期限、政府參股、項目執(zhí)行效率與否等角度，深入分析了民營企業(yè)所成交的PPP項目的基本特征。

我們發(fā)現，由民營企業(yè)牽頭或單獨中標的項目大多為規(guī)模5億以下和期限15年以上的項目，民營企業(yè)中標項目規(guī)模的平均值為8.13億元，中位數僅為2.88億元。民營企業(yè)中標項目的區(qū)域分布與市場總體趨勢相似，主要集中在山東省、河北省和浙江省等地區(qū)。從成交規(guī)模來看，民營企業(yè)參與的項目類型占比較高的為城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類、市政工程類與生態(tài)建設和環(huán)境保護類項目。而從成交規(guī)模占比來看，在旅游、能源、社會保障、養(yǎng)老以及醫(yī)療衛(wèi)生等運營屬性較強的行業(yè)領域中，民營企業(yè)體現了一定的優(yōu)勢。

民營企業(yè)中標項目的回報機制主要是政府付費和可行性缺口補助，項目層級大多為區(qū)縣級。在項目公司的參股情況中，民營企業(yè)中標的項目有政府參股的較多，而從執(zhí)行效率來看，民營企業(yè)無論在項目公司設立數量占比和項目公司成立時間間隔上，均呈現出更高的項目執(zhí)行效率。從聯合體參與情況來看，民營企業(yè)和國有企業(yè)更偏向于和相同所有制背景的企業(yè)進行合作，跨所有制的社會資本聯合體也以國有企業(yè)牽頭為主。

我們認為當前PPP項目的合作模式和采購模式的限制、金融支持政策難以落實以及市場競爭加劇，是導致民營企業(yè)參與度逐漸下降的主要原因。

民營企業(yè)市場份額下降的一個重要原因，是當前PPP項目的合作模式和采購方式強調投資、建設、運營全生命周期服務能力的整合和投資能力考察先行，使得整體資信能力偏弱的民營企業(yè)在競爭的時候已經輸在了起跑線上。根據明樹數據對753個即有資格預審結果公示，又有中標結果公示的項目數據的分析，民營企業(yè)參與和通過PPP項目資格預審的數量占比呈現下降趨勢。

進一步的，我們認為目前對民營企業(yè)參與PPP項目的金融支持政策并沒有改善民營企業(yè)整體的融資條件，民營企業(yè)尤其是非上市民營企業(yè)在沒有外部增信的條件下很難得到金融機構的青睞，大量金融資源實際上被中央企業(yè)、地方國有企業(yè)所獲得，在融資渠道和融資成本上的劣勢制約了民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的能力。根據中標的投資回報率和工程下浮率來分析社會資本的報價水平，民營企業(yè)的報價水平位于中央企業(yè)和地方國有企業(yè)之間，但是在融資成本顯著高于上述二者的情況下，民營企業(yè)參與PPP項目的盈利空間弱于其競爭對手，長期以往顯然會影響民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的動力和信心。

此外，對國有企業(yè)的“隱性補貼”導致民營企業(yè)競爭優(yōu)勢下降。地方國有企業(yè)通過跨層級或跨區(qū)域投資大量參與PPP項目，作為競爭性行業(yè)的地方建筑類國企充當了向社會資本轉型的急先鋒。根據明樹數據的統計，自2014年以來至今，共有136家地方國有企業(yè)建筑承包商背景的社會資本獲得了資本實力的增強，上級國資委或國有控股平臺對這些社會資本累計增資達到1015.56億元，這種“隱性補貼”實際上影響了整個市場競爭的公平性，進一步拉大了民營企業(yè)與其主要競爭對手的實力差距。

最后，風險的不合理轉嫁也一定程度上影響了民營社會資本的參與信心。PPP項目的一個挑戰(zhàn)，是社會資本需要負責項目全生命周期的運營維護，但在實踐過程中地方政府存在過度轉移風險的趨勢。社會資本所承擔的義務與其擁有的權利缺乏對等的談判空間，尤其是在一些以可用性維護為主的項目上，社會資本對項目合理使用程度缺乏足夠的監(jiān)管權利和保障，卻承擔了可能因為過度使用或不當使用導致的維護成本和績效考核指標，成為影響社會資本和金融機構信心的一個重要原因。

基于上述分析，我們認為促進民營企業(yè)參與PPP項目的政策應著力于提振信心、提升機會和改善融資三個層面。

從提振民營企業(yè)參與PPP項目信心的角度建議：

明確PPP模式長期發(fā)展的政策預期。PPP項目合作周期通常在10年以上，參與PPP項目需要社會資本在資金、人員和資源等方面長期投入，社會資本尤其是民營企業(yè)需要相應制定和調整企業(yè)長期發(fā)展戰(zhàn)略。相較于國有企業(yè)，民營企業(yè)抗風險能力相對較弱，參與PPP項目更加需要穩(wěn)定、連貫和可預期的長期政策。國務院法制辦牽頭起草的《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》的發(fā)布，標志著PPP立法的重大進展，強化了社會資本對國家推動PPP發(fā)展的預期。其中，明確要求對各種不同所有制社會資本參與PPP項目的不歧視條款，提振了民營企業(yè)參與PPP項目的信心。同時，建議在條例正式稿中，進一步強調對社會資本專業(yè)運營能力的要求和導向，推動民營企業(yè)相關能力的培育、發(fā)展和壯大，進而增強參與PPP項目的積極性。

建立公平公正的風險分配體系。PPP項目的順利實施同時也受制于很多超越項目之外的條件的約束，涉及到的法律法規(guī)、部門直接的協作也超越了單個項目的可控邊界。目前的政策和指南強調了政府實施PPP項目的合規(guī)流程，強調績效付費和非固化責任，但對于基于PPP項目共性特征的標準化合同條款和風險分配框架缺乏明確的實施指引，導致“平等合作”這一價值導向落實情況較差。實踐中政府“甲方”和社會資本“乙方”的慣性思維仍然普遍存在，這種狀態(tài)在日趨激烈的競爭下愈發(fā)明顯，地方政府存在過度轉移風險的趨勢。關于政府義務留下的模糊空間成為對于社會資本而言“如鯁在喉”，成為影響社會資本和金融機構信心的一個重要原因。

完善PPP領域信息披露機制。信息披露是促進PPP市場透明程度提升和實施流程規(guī)范化的重要保障。對于時間跨度長、回報中等偏低的基礎設施和公共服務項目而言，信息不對稱足以扼殺交易的動機。反映在市場行為上，體現為過往基礎設施和公共服務項目投資以央企和國企為主，他們與地方政府之間的“親密關系”使得他們掌握了民營企業(yè)不曾掌握的信息并具備了更多的談判籌碼，一定程度上導致了市場上民營企業(yè)的身影并不活躍。財金[2017]1號文構建了一個相對完善的PPP項目信息披露框架，但根據目前信息披露平臺所公示的信息來看，及時性、完整度仍然有待提升。同時，地方政府層面PPP項目的跨部門合作不應該只把重點放在準備和采購環(huán)節(jié)，在執(zhí)行階段和信息披露上也應建立起相對流暢的協同工作機制，提升信息披露效率。最后，建議信息披露的范圍應考慮保護社會資本的商業(yè)機密，比如社會資本的技術路線、融資模式和融資成本等要素，披露后可能會導致競爭對手的模仿并對其合理的商業(yè)利益帶來損害，進而會影響其參與信心。

堅持PPP爭議的多元糾紛解決機制。PPP爭議的解決機制和救濟途徑，是影響民營企業(yè)參與PPP項目積極性的一個重要因素。PPP爭議包括兩大類，一類是在選擇社會資本過程中，如因招投標程序，或特許經營權授予產生的爭議，此類爭議可能涉及到行政權的行使，如撤銷或收回特許經營權；另一類是因PPP協議本身產生的問題。PPP爭議解決途徑需要根據具體爭議的內容和法律關系來定，如果涉及行政權的行使，就用行政訴訟，若是私法性質的爭議，就采用民事訴訟，并且不排除公正高效的仲裁救濟途徑。多元的PPP爭議糾紛解決機制，有助于消除民營企業(yè)對行政訴訟的“畏懼感”，增強參與PPP項目的積極性。

從提升民營企業(yè)參與PPP項目機會的角度建議：

避免不合理打包實施和采購PPP項目的行為。地方政府在制定項目合作范圍和合作邊界時，通過打包來提升項目實施規(guī)模雖然能節(jié)約實施成本和采購成本，但協同效應不明顯的項目打包采購并無法提升項目整體的物有所值。這種趨勢和強調投資、建設、運營一體化服務能力的采購偏好相結合，導致實施項目社會資本資格要求門檻的提升，長期以往會導致部分行業(yè)寡頭的壟斷性地位，損害規(guī)模較小的民營企業(yè)的參與機會和本地中小型企業(yè)的生存環(huán)境。

杜絕PPP項目采購時的“隱性歧視”行為。當前PPP項目采購過程中，對于民營企業(yè)的“顯性歧視”已經普遍得到消除，但“隱性歧視”仍然普遍存在。遠高于項目實際需求的注冊資本實力、資產規(guī)模要求、融資能力、業(yè)績水平、人員配置水平要求等在采購文件的評審要求中依然頻繁出現，令參與者“望而卻步”。并且實施機構通常對社會資本的合理化建議不予采納，影響了民營企業(yè)的參與信心和競爭機會。因此，我們建議應針對采購過程的一些硬性資格條件的設定形成一個較為明確的指導區(qū)間，地方政府不得通過遠超項目實際需求的資格條件，來限制中小型合格供應商的參與機會。

避免過度限制聯合體內部的權利義務分配空間，鼓勵民營企業(yè)以聯合體形式參與。在目前主流的PPP項目采購過程中，地方政府往往會對聯合體數量、聯合體資質、聯合體出資做出約定，限制了聯合體內部優(yōu)化權利義務分配的空間，甚至部分項目直接禁止聯合體形式參與，使得大量具備專業(yè)領域服務能力但出資能力不強的民營社會資本和具備出資能力但缺乏專業(yè)服務能力的金融機構因為種種原因無法直接參與PPP項目，導致“大而全”的社會資本參與項目的機會要高于“小而?！钡穆摵象w。我們認為，PPP模式是政府和社會資本之間風險的“一次分配”，聯合體之間的合作則是風險的“二次分配”，對風險“二次分配”的過多限制會導致合格供應商數量的下降，既不利于采購過程競爭氛圍的營造，也背離了選擇最優(yōu)社會資本的初衷，客觀上抬升了項目的全生命周期成本。

嚴格限制對地方競爭性國企的隱性補貼。市場化經營的地方國有企業(yè)轉型作為社會資本參與PPP項目值得鼓勵，但在實踐中，部分地方國有企業(yè)在注冊地范圍強大的影響力和上級控股單位的增資，在一定程度上已經干擾了PPP市場競爭的公平性。根據明樹數據的統計，近70%的地方國有企業(yè)獲得的PPP項目完全分布在其注冊地所在省份，地方國有企業(yè)并沒有實現“走出去”。建議對上述現象展開系統性的整理和調研，杜絕各式“隱性補貼”，構建一個公平的PPP市場競爭環(huán)境。

從改善民營企業(yè)參與PPP融資環(huán)境的角度建議：

加強對PPP領域整體信貸總量的支持。在過去一段時間內，由于政府購買服務類項目的競爭，金融機構對PPP領域的支持遠小于政府購買服務領域，導致PPP成交規(guī)模和融資交割金額的背離，整個PPP融資市場面臨“僧多粥少”的局面。雖然今年以來政府購買服務逐漸被糾正，但金融系統對于PPP項目整體的信貸規(guī)模額度受制于金融市場的整體條件，在整體融資環(huán)境趨緊的情況下，今年以來社會資本已經明顯感受到信貸規(guī)模和實際融資成本的抬升。PPP項目作為關系國計民生的項目，交付時點要求強，盈利性偏弱，信貸規(guī)模的控制影響了項目進度，實際融資成本抬升而基準利率不變單方面造成了社會資本融資成本的增加。在趨緊的金融環(huán)境下，民營企業(yè)所能享受到的融資資源又被進一步壓縮，邊際融資條件惡化的程度超過了中央企業(yè)和地方國有企業(yè)，一定程度上也影響了民營社會資本參與PPP項目的積極性。因此，建議監(jiān)管部門加強對PPP領域信貸總量的支持，維持良好的行業(yè)融資環(huán)境。

加強對金融機構的權益保護，著力培育真正的長期股權投資機構。中國PPP市場上缺乏長期股權投資機構的問題已經由來已久，而在國外長期投資機構是基礎設施和公共服務領域項目投資權益性資本的重要來源之一。在缺乏長期股權投資機構的背景下，目前的PPP項目合作模式倒逼社會資本轉型為長期投資者，對社會資本原有發(fā)展路徑和業(yè)務模式帶來巨大挑戰(zhàn)，也進一步導致缺乏足夠資本實力和持續(xù)融資能力的社會資本逐漸被排除出市場。缺乏長期股權投資者的原因，一方面是政府習慣于和實力雄厚的建筑承包商直接合作，另一方面則是《PPP合同》中對財務投資人合法權益缺乏足夠的重視和保障，大量《PPP合同》對融資機構的介入權和追索權表述模糊或缺乏表述，使得融資機構只能將風險轉嫁到社會資本身上，倒逼金融資源整體往抗風險能力強的大型社會資本集聚，進一步導致民營企業(yè)能夠享受的金融支持政策難以落實到位。培育專業(yè)型的長期股權投資機構需要同時完善對其權益的保護機制，鼓勵它們以聯合體形式參與PPP項目，既能豐富我國PPP領域權益性資本的來源，也能改善中小型企業(yè)的出資壓力。

建立融資支持和風險保障等外部增信機制，推動項目融資模式的運用。金融機構對于企業(yè)的風險判斷和定價有著成熟的體系方法，在既有框架下，要求民營企業(yè)整體在沒有外部支持的情況下獲得比中央企業(yè)和地方國有企業(yè)更有利的融資條件，并不符合市場規(guī)律。建議通過融資支持基金和引入保險機構等手段降低金融機構參與項目的風險，減輕民營企業(yè)因參與PPP項目而額外增加的增信責任，從而達到改善其業(yè)參與PPP項目面臨的融資困局。具體而言，融資支持基金一方面應積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，促進PPP項目的信息傳遞，幫助潛在的金融機構了解項目信息，降低融資交割過程中的信息不對稱，促成項目融資在更普遍范圍內的應用，改善目前廣泛存在的金融機構“挑項目”、“挑社會資本”的現象；另一方面，應重點加強對中小型社會資本和相對落后地區(qū)實施機構的支持，通過建立區(qū)域性的PPP支持基金等方式，充分發(fā)揮屬地化的優(yōu)勢承接上級引導基金的資源，實現對貧困地區(qū)和民營企業(yè)的“雪中送碳”，真正落實融資支持基金的引導目的。

加快PPP二級市場的培育。PPP領域的二級市場是PPP領域多層次資本市場的重要組成部分，鼓勵風險偏好不同的投資人和專業(yè)服務機構通過二級市場進入PPP領域，是實現PPP項目再融資和風險分配的重要途徑，也是發(fā)起投資人獲得持續(xù)投資能力的重要渠道。PPP二級市場的形成，也有助于改善目前市場上財務投資人偏好名股實債的現象，為長期股權投資人參與PPP項目提供一個途徑。其次，從提升行業(yè)效率、優(yōu)化資源配置的角度，PPP二級市場的形成也會促進我國公共服務外包行業(yè)發(fā)展，目前大量承包商或投資機構承接PPP項目實際上在提供運營維護上并不具備效率和成本優(yōu)勢，一些屬地化、專業(yè)化并具備規(guī)模效應的運營機構則可以較好地彌補這一空白，在項目的不同階段發(fā)揮各自的優(yōu)勢，從而實現項目整體服務質量的提升和規(guī)模效應。我們建議實施機構應該轉變觀念，在《PPP合同》中對社會資本合理的二級市場交易權利應充分尊重和保障，實施機構自身的利益則通過再融資條款來實現項目風險再次分配帶來的價值提升。

（本文摘自明樹數據系列報告之《民營企業(yè)參與PPP項目“雙降”原因探析及政策建議》，“點擊此處”，下載本期PDF版報告全文！）

編 者   

撰寫人

章貴棟  肖光睿

主審人

王守清（清華大學PPP研究中心 首席專家）

楊永恒（清華大學PPP研究中心 副主任）

鄧冰（北京大學PPP研究中心 副主任兼秘書長）

孟    春（國務院發(fā)展研究中心 巡視員）

諸大建（同濟大學可持續(xù)發(fā)展與管理研究所 所長）

曹富國（中央財經大學PPP治理研究院 院長）

袁競峰（東南大學PPP國際研究中心 常務副主任）

參與人員

梁雪 張璐 陳璐 

撰寫人簡介

章貴棟   CFA，現任龍元明城投資發(fā)展部總經理和明樹數據副總經理。財政部和發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜页蓡T，在基礎設施和公共服務領域有著豐富的投資、融資和研究經歷。

肖光睿   明樹數據總經理，財政部和發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜页蓡T，國際項目融資協會亞洲區(qū)理事，前亞洲開發(fā)銀行高級PPP官員。

目 錄  

摘要

1 數據基本描述

2 2014年以來PPP市場的整體概況

3 社會資本的構成及其變動趨勢

3.1社會資本的分類

3.2市場份額及其變動趨勢

4 民企參與的PPP市場的特征分析

4.1 PPP領域中民營企業(yè)的基本情況

4.2 民營企業(yè)的市場份額

4.3 民營企業(yè)中標項目的基本特征

5 民營企業(yè)參與PPP項目面臨的挑戰(zhàn)

5.1 民營企業(yè)的參與意愿走低

5.2 當前PPP項目的合作模式和采購模式，限制了民營企業(yè)的參與機會

5.3 金融支持政策難以落實

5.4 市場競爭加劇影響民營企業(yè)的市場份額

6政策建議

6.1 提振民營企業(yè)參與PPP項目的信心

6.2 提升民營企業(yè)參與PPP項目的機會

6.3 改善民營企業(yè)參與PPP項目的融資環(huán)境