單一來(lái)源采購(gòu)指的是采購(gòu)方向唯一供應(yīng)商進(jìn)行采購(gòu)的方式，通常是由于某種原因使得所采購(gòu)的產(chǎn)品或服務(wù)的來(lái)源渠道單一，單一來(lái)源采購(gòu)方式最主要的特點(diǎn)就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。

根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)的方式主要有以下六種：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式，而其中公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。

單一來(lái)源采購(gòu)作為《政府采購(gòu)法》規(guī)定的其中一種政府采購(gòu)的方式，其合規(guī)性是得到肯定的，但由于單一來(lái)源采購(gòu)方式缺乏競(jìng)爭(zhēng)，容易將采購(gòu)方立于不利的位置，存在增加采購(gòu)成本或滋生腐敗現(xiàn)象的隱患，《政府采購(gòu)法》也明確了采用單一來(lái)源采購(gòu)的前提，根據(jù)《政府采購(gòu)法》第三十一條的規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)指的是唯一供應(yīng)商、緊急情況及項(xiàng)目一致性的三種情況下才可以采用單一來(lái)源采購(gòu)的方式來(lái)選定相應(yīng)供應(yīng)商，而其中第一條只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的情形較為復(fù)雜，根據(jù)財(cái)金[2014]113號(hào)文的規(guī)定：

“項(xiàng)目通過(guò)資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)在實(shí)施方案調(diào)整后重新組織資格預(yù)審；項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可依法調(diào)整實(shí)施方案選擇的采購(gòu)方式”

財(cái)政部令第18號(hào)第第十三條：

“投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足3家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)報(bào)告設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門，由財(cái)政部門按照以下原則處理：（一）招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)公告時(shí)間及程序符合規(guī)定的，同意采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)或者單一來(lái)源方式采購(gòu)”

此種情形也適用于第一條只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)，而根據(jù)落地項(xiàng)目的情況來(lái)看，專利和技術(shù)也是導(dǎo)致只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的主要原因，所以本文中將使用單一來(lái)源采購(gòu)的原因具體分為以下幾種：

圖1 使用單一來(lái)源采購(gòu)的原因分類

本文將選擇單一來(lái)源采購(gòu)方式的原因分為了被動(dòng)選擇和主動(dòng)選擇，被動(dòng)選擇是指政府在開始采購(gòu)該P(yáng)PP項(xiàng)目時(shí)選擇的并不是采用的單一來(lái)源采購(gòu)模式，但卻由于某種原因改變了招標(biāo)形式，從具體的項(xiàng)目來(lái)看，主要原因都是由于參與該項(xiàng)目的供應(yīng)商太少甚至只有一家，使得公開招標(biāo)的模式連續(xù)失敗從而選擇了單一來(lái)源采購(gòu)的模式來(lái)與唯一供應(yīng)商合作，這種情況統(tǒng)稱為唯一供應(yīng)商-無(wú)競(jìng)爭(zhēng)；主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式的情況有四種，其中由于只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的原因除了專利、技術(shù)等原因外，還有部分項(xiàng)目由于地域偏遠(yuǎn)、回報(bào)較低、資金需求量大等原因使得政府只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)，主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式的原因還有發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購(gòu)的，以及保證原有采購(gòu)項(xiàng)目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購(gòu)，分別簡(jiǎn)稱為緊急情況和項(xiàng)目一致性。

1.落地項(xiàng)目總體情況

圖2 全國(guó)PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式情況

截止到2018年8月底，全國(guó)共有8048個(gè)，11.66萬(wàn)億的PPP項(xiàng)目落地，其中采購(gòu)方式使用公開招標(biāo)的項(xiàng)目占據(jù)大半，有4191個(gè)，占52.08%，除了采購(gòu)方式不詳?shù)捻?xiàng)目外，采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)的項(xiàng)目共有1454個(gè)，從全國(guó)落地項(xiàng)目來(lái)看，PPP項(xiàng)目中采用公開招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性磋商兩種較為相對(duì)公開的采購(gòu)方式較多，占據(jù)了全國(guó)項(xiàng)目的70%，剩余使用競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)和單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目?jī)H占了全國(guó)項(xiàng)目的3%左右，使用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目有134個(gè)。

2.  單一來(lái)源采購(gòu)原因分析

圖3 單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目原因情況

就全國(guó)落地PPP項(xiàng)目的情況來(lái)看，共有134個(gè)項(xiàng)目主動(dòng)或被動(dòng)選擇了單一來(lái)源采購(gòu)的招標(biāo)模式，除去部分采用單一來(lái)源采購(gòu)模式原因不詳?shù)捻?xiàng)目外，主動(dòng)選擇和被動(dòng)選擇該采購(gòu)模式的項(xiàng)目數(shù)量基本持平，被動(dòng)選擇稍多3個(gè)項(xiàng)目；在主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)形式的項(xiàng)目中，50%的項(xiàng)目是為了保持項(xiàng)目一致性，這部分的項(xiàng)目由于已經(jīng)與政府合作了一期項(xiàng)目，或是在原來(lái)的項(xiàng)目上進(jìn)行改擴(kuò)建，或是已經(jīng)簽署了合作備忘錄等原因，為了保持項(xiàng)目在工藝、材料、設(shè)施、人員等方面的統(tǒng)一性和延續(xù)性，采用了單一來(lái)源采購(gòu)的模式選取項(xiàng)目供應(yīng)商；因?yàn)榘l(fā)生緊急情況而選用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目共有7個(gè)，這些緊急情況主要有搶險(xiǎn)救災(zāi)、項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間緊迫等。

3. 各地區(qū)采用單一來(lái)源采購(gòu)情況

圖4 各地區(qū)單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目情況

從各地區(qū)項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)的情況來(lái)看，吉林省有3個(gè)項(xiàng)目使用了單一來(lái)源采購(gòu)的模式選擇供應(yīng)商，由于其中有兩個(gè)項(xiàng)目的規(guī)模均在200億以上，導(dǎo)致吉林省在所有地區(qū)中的項(xiàng)目規(guī)模上排名第一；從地區(qū)來(lái)看的話華東地區(qū)有六個(gè)省份均有采用過(guò)單一來(lái)源采購(gòu)的方式，其中浙江省和山東省采用單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)最多，分別有23個(gè)和17個(gè)，新疆地區(qū)和安徽省采用單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目也超過(guò)了10個(gè)。

圖5 各地區(qū)采用單一來(lái)源采購(gòu)原因

各地區(qū)采用單一來(lái)源采購(gòu)的具體原因如圖5所示，被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)的原因絕大部分是由于項(xiàng)目參與人太少導(dǎo)致項(xiàng)目多次流標(biāo)后改變了采購(gòu)形式，被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的地區(qū)主要集中在華東地區(qū)和華中地區(qū)。除去原因不詳?shù)捻?xiàng)目后，采用單一來(lái)源采購(gòu)最多的浙江省中，大部分的項(xiàng)目是被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)來(lái)選擇供應(yīng)商，占比較高的原因還有保持項(xiàng)目的一致性；而華中地區(qū)的湖南省中90%的項(xiàng)目均是被動(dòng)選擇的單一來(lái)源采購(gòu)模式，僅有一個(gè)項(xiàng)目是由于緊急情況主動(dòng)選擇。

由于參與項(xiàng)目的供應(yīng)商太少而不得不選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式的地區(qū)集中度較高，可以看出選擇單一來(lái)源采購(gòu)與項(xiàng)目的地區(qū)有一定的關(guān)系，將地區(qū)以財(cái)政收入進(jìn)行區(qū)間劃分后可以看出，被動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式的地區(qū)主要是財(cái)政收入在30億以下的區(qū)縣級(jí)地區(qū)，而財(cái)政收入在100億以上地區(qū)的項(xiàng)目主要為市本級(jí)或省本級(jí)的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目或由于規(guī)模較大使得參與投標(biāo)的供應(yīng)商太少，具體情況如圖6所示。

圖6 被動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目地域財(cái)政收入情況

4. 各行業(yè)采用單一來(lái)源采購(gòu)情況

圖7 各行業(yè)單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目情況

圖8 各行業(yè)采用單一來(lái)源采購(gòu)原因情況

從各個(gè)行業(yè)落地的PPP項(xiàng)目來(lái)看，采用單一來(lái)源采購(gòu)的情況主要集中在市政工程行業(yè)、教育行業(yè)和交通運(yùn)輸行業(yè)，其中市政工程共有55個(gè)項(xiàng)目采用了單一來(lái)源采購(gòu)的方式選取供應(yīng)商，具體原因如圖8所示，除原因不詳?shù)捻?xiàng)目外，市政工程類項(xiàng)目中主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目占比較多，其中主要原因是為了保持項(xiàng)目一致性，但無(wú)論是主動(dòng)選擇還是被動(dòng)選擇，唯一供應(yīng)商都是各類型項(xiàng)目選擇單一來(lái)源采購(gòu)的最主要原因。

圖9 細(xì)分行業(yè)唯一供應(yīng)商原因情況

由于專利技術(shù)、參與投標(biāo)企業(yè)少或地域限制等原因僅能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的情況中，污水處理行業(yè)使用單一來(lái)源采購(gòu)模式的情況較多，共有7個(gè)項(xiàng)目，其中大部分是由于參與投標(biāo)的企業(yè)太少導(dǎo)致兩次流標(biāo)后改變了采購(gòu)方式，雖然參與該項(xiàng)目企業(yè)少的原因不好斷定，但也可以從側(cè)面反映出這些行業(yè)的項(xiàng)目缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)性，或是由于技術(shù)門檻導(dǎo)致，或是由于回報(bào)較低導(dǎo)致，暫不能確定。

5.各中標(biāo)人采用單一來(lái)源采購(gòu)情況

圖10 各類型中標(biāo)人采用單一來(lái)源采購(gòu)原因情況

圖11 運(yùn)營(yíng)商采用單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目類型情況

注：運(yùn)營(yíng)商包含文化體育旅游類運(yùn)營(yíng)商、綜合環(huán)境服務(wù)商以及其他運(yùn)營(yíng)商

從各類型中標(biāo)人采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的情況來(lái)看，大多數(shù)類型的企業(yè)均是由于參與投標(biāo)的企業(yè)太少缺乏競(jìng)爭(zhēng)而被動(dòng)采用了單一來(lái)源采購(gòu)模式，而其他運(yùn)營(yíng)商和綜合環(huán)境服務(wù)商類型的中標(biāo)人則大多是為了保持項(xiàng)目的一致性而主動(dòng)采用了單一來(lái)源采購(gòu)來(lái)選取供應(yīng)商，從圖11運(yùn)營(yíng)商采用單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目類型情況來(lái)看，污水處理類是運(yùn)營(yíng)商中標(biāo)項(xiàng)目中采用單一來(lái)源采購(gòu)模式最多的項(xiàng)目類型，共有15個(gè)項(xiàng)目，其中有9個(gè)均是為了保持項(xiàng)目一致性采用了單一來(lái)源采購(gòu)模式，垃圾處理類和供熱類的項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)模式也較多。

圖12 不同背景中標(biāo)人采用單一來(lái)源采購(gòu)原因情況

圖13 民營(yíng)企業(yè)采用單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目類型情況

注：圖13僅列出了項(xiàng)目個(gè)數(shù)大于等于2個(gè)的項(xiàng)目類型

將中標(biāo)人按不同背景分類后可以看出，所有采用單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目中民營(yíng)企業(yè)參與的項(xiàng)目個(gè)數(shù)最多，共有71個(gè)，其中有34個(gè)項(xiàng)目是由于參與人太少而轉(zhuǎn)成單一來(lái)源采購(gòu)，16個(gè)項(xiàng)目是為了保持項(xiàng)目的一致性。而在民營(yíng)企業(yè)以單一來(lái)源采購(gòu)中標(biāo)的項(xiàng)目中，污水處理和垃圾處理類型的項(xiàng)目最多，分別有10個(gè)和8個(gè)，其中污水處理有50%的項(xiàng)目是由于項(xiàng)目一致性而使用了單一來(lái)源采購(gòu)的模式，40%的項(xiàng)目是由于參與投標(biāo)的企業(yè)太少而被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式。

1.采購(gòu)過(guò)程最曲折的項(xiàng)目

在已經(jīng)中標(biāo)落地的PPP項(xiàng)目中，被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目個(gè)數(shù)與主動(dòng)采用的項(xiàng)目個(gè)數(shù)相當(dāng)，而被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目往往是由于參與該項(xiàng)目的供應(yīng)商較少或僅有一個(gè)，導(dǎo)致項(xiàng)目多次流標(biāo)從而改變了采購(gòu)模式，這里面不乏有經(jīng)歷過(guò)多次采購(gòu)仍然失敗的案例，下面僅選擇一個(gè)采購(gòu)過(guò)程看起來(lái)最曲折的項(xiàng)目進(jìn)行介紹。

某某鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目是財(cái)政部管理庫(kù)項(xiàng)目，根據(jù)該項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的原因情況說(shuō)明可知，從2015年到2016年該項(xiàng)目共計(jì)進(jìn)行了4次招標(biāo)均以失敗告終，最后不得不被動(dòng)采用了單一來(lái)源采購(gòu)模式選取了參與該項(xiàng)目的唯一供應(yīng)商，該項(xiàng)目招投標(biāo)情況如下圖所示：

圖14 某某鎮(zhèn)污水處理PPP項(xiàng)目招投標(biāo)情況

2. 污水處理行業(yè)項(xiàng)目

截止至2018年8月底，全國(guó)落地的8048個(gè)項(xiàng)目中共有811個(gè)為污水處理類項(xiàng)目，占比約為10.08%，而污水處理行業(yè)中共有21個(gè)項(xiàng)目采用了單一來(lái)源采購(gòu)，占所有單一來(lái)源采購(gòu)類項(xiàng)目的15.67%，是所有類型項(xiàng)目中占比最高的，并且在前文的分析中，所有行業(yè)中由于唯一供應(yīng)商原因采用單一來(lái)源采購(gòu)模式最多的也為污水處理行業(yè)，各類運(yùn)營(yíng)商和民營(yíng)企業(yè)中標(biāo)的項(xiàng)目也是污水處理類排名第一，下面就具體分析污水處理行業(yè)項(xiàng)目采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的具體原因。

圖15 污水處理行業(yè)單一來(lái)源采購(gòu)原因情況

從圖中可以看出，污水處理行業(yè)的項(xiàng)目選擇采用單一來(lái)源采購(gòu)的最主要原因是為了保持項(xiàng)目一致性，從具體的項(xiàng)目可以看出，這部分的項(xiàng)目均是在原有的項(xiàng)目上對(duì)其進(jìn)行提標(biāo)改造，由于供應(yīng)商已經(jīng)與政府合作了一期項(xiàng)目，為了保持項(xiàng)目在技術(shù)、設(shè)備等方面的一致性，通常政府會(huì)主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式與供應(yīng)商續(xù)簽合約，使得項(xiàng)目能更快地開展起來(lái)，也在一定程度上降低了項(xiàng)目的前期成本；其次是由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)使得僅有唯一供應(yīng)商可選擇，這部分的項(xiàng)目均經(jīng)過(guò)多次招標(biāo)，但由于參與的企業(yè)太少而流標(biāo)后改變了采購(gòu)模式，被動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)。

3.技術(shù)緊缺的行業(yè)

政府主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目中，有一部分是由于貨物或者服務(wù)使用不可替代的專利、專有技術(shù)，或者公共服務(wù)項(xiàng)目具有特殊要求，導(dǎo)致只能從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)，這些項(xiàng)目在一定程度上表示了該行業(yè)的技術(shù)處于緊缺的狀態(tài)，只有較少的企業(yè)擁有著不可替代的專利和技術(shù)，這部分的項(xiàng)目具體的行業(yè)如下表所示：

表1 細(xì)分行業(yè)唯一供應(yīng)商-技術(shù)原因情況

從各行業(yè)的具體項(xiàng)目來(lái)看，沒(méi)有哪個(gè)行業(yè)由于技術(shù)原因而大量使用單一來(lái)源采購(gòu)模式，其中其他類的兩個(gè)項(xiàng)目分別來(lái)自不同行業(yè)，一個(gè)是教育類其他，一個(gè)是政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)其他，大部分的項(xiàng)目均是市政工程類，也有能源、科技、環(huán)境保護(hù)等行業(yè)的項(xiàng)目由于技術(shù)原因采用了單一來(lái)源采購(gòu)模式選取供應(yīng)商。

部分地區(qū)PPP項(xiàng)目缺乏競(jìng)爭(zhēng)。已經(jīng)落地的PPP項(xiàng)目中，由于技術(shù)、保持項(xiàng)目一致性等原因而主動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目與缺少參與的供應(yīng)商而被動(dòng)單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目個(gè)數(shù)差異較小，被動(dòng)選擇稍多3個(gè)項(xiàng)目，而被動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式的地區(qū)主要是財(cái)政收入在30億以下的區(qū)縣級(jí)地區(qū)，這些地區(qū)可能由于財(cái)政問(wèn)題使得主動(dòng)參與其中的供應(yīng)商較少，缺乏一定的競(jìng)爭(zhēng)，經(jīng)過(guò)幾次失敗的采購(gòu)后導(dǎo)致政府不得不采用單一來(lái)源采購(gòu)的模式來(lái)選取唯一供應(yīng)商。

采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目中由民企中標(biāo)的項(xiàng)目個(gè)數(shù)最多。結(jié)合前面的分析可以看出，較其他背景性質(zhì)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，民營(yíng)企業(yè)參與污水處理行業(yè)以及參與部分財(cái)政收入較弱的偏遠(yuǎn)地區(qū)的項(xiàng)目較多，而大型國(guó)有企業(yè)則會(huì)選擇地區(qū)更加優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目。

污水處理行業(yè)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式的項(xiàng)目最多。污水處理行業(yè)的項(xiàng)目主動(dòng)和被動(dòng)采用單一來(lái)源采購(gòu)模式選取供應(yīng)商的項(xiàng)目個(gè)數(shù)在所有行業(yè)中最多，其中最主要的原因是大多污水處理項(xiàng)目是在原有的項(xiàng)目上提標(biāo)改造，為了保持項(xiàng)目在技術(shù)、設(shè)備等方面的一致性，通常政府會(huì)主動(dòng)選擇單一來(lái)源采購(gòu)模式與供應(yīng)商續(xù)簽合約，從具體項(xiàng)目來(lái)看，湖南省也有部分地區(qū)的項(xiàng)目是由于多次招標(biāo)失敗改變了招標(biāo)模式。

市政工程有部分技術(shù)緊缺行業(yè)。城市亮化工程、地區(qū)集中供熱及供水、電網(wǎng)改造建設(shè)與維護(hù)以及燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等民生類PPP項(xiàng)目需求較多，但部分地區(qū)由于技術(shù)等原因?qū)е抡荒苓x用單一來(lái)源采購(gòu)的模式與唯一供應(yīng)商合作，其中這部分項(xiàng)目最多的為新疆地區(qū)；而能提供國(guó)際度假區(qū)和軌道交通等項(xiàng)目服務(wù)的供應(yīng)商在全國(guó)范圍內(nèi)都較少，這類行業(yè)屬于確實(shí)技術(shù)緊缺的行業(yè)。